Государственная регистрация уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы осуществляется в соответствии с федеральными законами от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (далее – Федеральный закон № 97-ФЗ).
На основании приказов Министерства юстиции Российской Федерации от 03.03.2014 № 26 «Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации» (далее – Приказ № 26), от 01.02.2017 № 9 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению территориальными органами Минюста России государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований» (далее – Приказ № 9) Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Тамбовской области (далее – Управление) осуществляет государственную регистрацию уставовмуниципальных образований,муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы.
Устав муниципального образования – акт высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеющий прямое действие и применяющийся на всей территории муниципального образования.
В соответствии с уставом принимаются другие муниципальные правовые акты и осуществляется деятельность органов местного самоуправления.
Любое внесение изменений в федеральное и региональное законодательство по вопросам, урегулированным в уставе муниципального образования, требует приведения уставов муниципальных образований в соответствие с данными изменениями.
При этом, для придания юридической силы, указанным документам необходимо пройти процедуру государственной регистрации.
Государственная регистрация уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы осуществляется Управлением непрерывно.
В рамках государственной регистрации Управлением осуществляется:
1) проверка соответствия уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу (Основному Закону) Тамбовской области Российской Федерации, законам Тамбовской области на дату государственной регистрации;
2) проверка соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;
3) антикоррупционная экспертиза уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы.
На территории Тамбовской области по состоянию на 05.02.2020 в государственном реестре уставов муниципальных образований содержится 4574 устава муниципальных образований и муниципальных правовых акта о внесении изменений в уставы (1864 действующих: из них 274 устава, 1590 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы).
В 2019 году на государственную регистрацию поступило 408 муниципальных правовых актов, из них 67 уставов муниципальных образований и 341 муниципальный правовой акт о внесении изменений в уставы (за 2018 год – 319, из них 18 уставов и 301 муниципальный правовой акт о внесении изменений в уставы).
За рассматриваемый период зарегистрировано 377 муниципальных правовых актов, из них 54 устава муниципальных образований и 323 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы (в 2018 году - 10 и 294 соответственно).
Таким образом, можно говорить об увеличении в 2019 году количества документов, предоставленных для государственной регистрации в Управление.
Решения об отказе в государственной регистрации за рассматриваемый период были приняты в отношении 20 муниципальных правовых актов, из них
13 уставов муниципальных образований и 7 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, что составляет 5 % от общего количества рассмотренных документов (в аналогичном периоде прошлого года - в отношении 7-ми уставов и 14-ти муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, что составляет 6,9 % от общего количества рассмотренных документов).
Основные причины отказов в государственной регистрации в 2019 году, условно можно разделить на 3 категории: противоречие федеральному законодательству, нарушение установленного порядка принятия устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав), а также наличие коррупциогенных факторов.
При этом имеют место случаи, когда в регистрации было отказано сразу по нескольким основаниям.
Так, в 2019 году в 3 случаях решения об отказе приняты на основании одновременного выявления противоречий федеральному законодательству и коррупциогенных факторов. Из них, 1 устав муниципального образования (Новолядинский поссовет Тамбовского района Тамбовской области), 2 муниципальных правовых акта о внесении изменений в уставы (Устьинский сельсовет Мичуринского района Тамбовской области, Чакинский сельсовет Ржаксинского района Тамбовской области).
В 3 случаях решения об отказе приняты на основании одновременного выявления нарушения порядка принятия муниципальных правовых актов и наличия противоречий действующему законодательству в отношении следующих муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы: Козьмодемьяновский сельсовет Первомайского района Тамбовской области, Пахотноугловский сельсовет Бондарского района Тамбовского области, Стрелецкий сельсовет Тамбовского района Тамбовской области.
Кроме того, в ходе анализа подготовленных в 2019 году отказов установлено, что 16 решений об отказе в государственной регистрации приняты на основании выявленных противоречий федеральному законодательству, из них
12 уставов муниципальных образований, 4 муниципальных правовых акта о внесении изменений в уставы, в числе которых:
1) несоответствие положений, касающихся порядка изменения границ муниципальных образований, статье 12 Федерального закона № 131-ФЗ (сельсоветы Жердевского района Тамбовской области: Сукмановский, Пичаевский, Новорусановский, Бурнакский, Вязовской, Алексеевский, Туголуковский, Шпикуловский, Преображеновский, Володарский, Демьяновский; Жердевский район Тамбовской области);
2) несоответствие полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения статье 17 Федерального закона № 131-ФЗ (сельсоветы Жердевского района Тамбовской области: Сукмановский, Пичаевский, Новорусановский, Бурнакский, Вязовской, Алексеевский, Туголуковский, Шпикуловский, Преображеновский, Володарский, Демьяновский; Жердевский район Тамбовской области; Устьинский сельсовет Мичуринского района Тамбовской области);
3) несоответствие действующему законодательству вопросов местного значения (Козьмодемьяновский сельсовет Первомайского района Тамбовской области, Устьинский сельсовет Мичуринского района Тамбовской области, Новолядинский поссовет Тамбовского района Тамбовской области, Стрелецкий сельсовет Тамбовского района Тамбовской области).
По результатам проверки соблюдения порядка принятия муниципальных правовых актов в 2019 году было принято 4 решения об отказе в государственной регистрации в отношении муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы.
Так, основанием для отказа в государственной регистрации послужило несоблюдение установленного частью 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ 30-дневного срока с момента опубликования проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы до дня рассмотрения вопроса о внесении изменений в уставы (Козьмодемьяновский сельсовет Первомайского района Тамбовской области, Пахотноугловский сельсовет Бондарского района Тамбовского области, Глазковский сельсовет Мичуринского района Тамбовской области, Стрелецкий сельсовет Тамбовского района Тамбовской области).
В ходе проведения проверки представленных для государственной регистрации документов одновременно была проведена антикоррупционная экспертиза, по результатам которой в 4 документах муниципальных образований выявлены коррупциогенные факторы, что также послужило основанием для отказа в государственной регистрации.
Так, в 4 муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы выявлен коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом «а» пункта 3 -широта дискреционных полномочий (отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – Постановление № 96), (далее – Методика), соответственно. Из них 1 устав муниципального образования (Новолядинский поссовет Тамбовского района Тамбовской области), 3 муниципальных правовых акта о внесении изменений в уставы (Устьинский сельсовет Мичуринского района Тамбовской области, Чакинский сельсовет Ржаксинского района Тамбовской области, Пичаевский район Тамбовской области).
В 1 муниципальном правовом акте выявлен коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом «и» пункта 3 Методики, утвержденной Постановлением № 96 - нормативные коллизии (противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (устав Новолядинского поссовета Тамбовского района Тамбовской области).
В 1 муниципальном правовом акте одновременно выявлено наличие 2 коррупциогенных факторов (устав Новолядинского поссовета Тамбовского района Тамбовской области).
Анализируя причины отказов в государственной регистрации, по-прежнему
сохраняется практика дублирования сельскими поселениями, входящими в состав одного района идентичных нарушений в принимаемых документах.
Кроме того, необходимо обратить внимание, что в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 1 Федерального закона № 97-ФЗ, Управление проверяет соответствие устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации на дату государственной регистрации
указанных документов.
Аналогичные положения также закреплены в пункте 5 Методических рекомендаций по проведению территориальными органами Минюста России государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, утвержденных Приказом № 9.
Согласно части 7 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ отказы в государственной регистрации могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, а также в судебном порядке. При этом в 2019 году отказы в государственной регистрации не обжаловались.
Необходимо отметить, что Федеральным законом № 97-ФЗ предусматриваются основания для возврата главе муниципального образования устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав:
1) не представлены документы, предусмотренные частью 2 или 4 статьи 3 Федерального закона № 97-ФЗ;
2) представленные документы не соответствуют требованиям, установленным частью 3 статьи 3 Федерального закона № 97-ФЗ;
3) устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав муниципального образования направлены в регистрирующий орган не уполномоченным лицом.
В 2019 году документы, представленные для государственной регистрации, Управлением не возвращались.
Кроме того, частью 6 статьи 3 Федерального закона № 97-ФЗ закреплено право главы муниципального образования отозвать документы, представленные для государственной регистрации, до принятия регистрирующим органом решения об их государственной регистрации или об отказе в их государственной регистрации.
В 2019 году указанным правом воспользовались главы нескольких муниципальных образований, в связи с чем были отозваны с государственной регистрации 1 устав и 10 решений о внесении изменений в уставы с прилагаемым пакетом документов.
На основании части 8 статьи 4 Федерального закона № 97-ФЗ принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав не является препятствием для повторного представления для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в заключении об отказе в государственной регистрации.
Так, в 2019 году после отзыва или отказа в государственной регистрации ранее представленных документов повторно поступило 18 уставов муниципальных образований и 14 решений о внесении изменений в уставы муниципальных образований.
По состоянию на 31.12.2019 после отказа в государственной регистрации приведены в соответствие с действующим законодательством 32 муниципальных правовых акта, из них: 18 уставов муниципальных образований, 14 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы.
Сложившаяся практика показала, что наибольшая результативность по сокращению отказов в государственной регистрации достигается при участии Управления в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, то есть на стадии формирования правовых норм, что позволяет до их принятия устранить возможные юридические ошибки.
Так, Управлением, по-прежнему, проводится работа по проведению предварительного правового анализа проектов уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований.
В 2019 году в Управление поступило 180 проектов муниципальных правовых актов, из них 19 проектов уставов муниципальных образований и 161 проект муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы. Рассмотрено 188 проектов муниципальных правовых актов, из них 18 проектов уставов муниципальных образований и 170 проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, по всем направлены соответствующие замечания.
В 7 муниципальных правовых актах, из которых 1 устав муниципального образования, 6 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы
выявлено 13 коррупциогенных факторов.
В числе коррупциогенных факторов, выявленных в проектах муниципальных правовых актов следующие:
1) в 1 проекте устава муниципального образования выявлен коррупциогенный фактор,предусмотренный подпунктом «и» пункта 3 Методики, утвержденной Постановлением № 96 - нормативные коллизии (противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (Мучкапский поссовет Тамбовского района Тамбовской области);
2) в 6 проектах муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы одновременно выявлены коррупциогенные факторы, предусмотренные подпунктом «а» пункта 3 -широта дискреционных полномочий (отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц), подпунктом «в» пункта 3 - выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) Методики, утвержденной Постановлением № 96 (Краснокустовский сельсовет Мучкапского района Тамбовской области, Кулябовский сельсовет Мучкапского района Тамбовской области, Сергиевский сельсовет Мучкапского района Тамбовской области, Троицкий сельсовет Мучкапского района Тамбовской области, Чащинский сельсовет Мучкапского района Тамбовской области, Шапкинский сельсовет Мучкапского района Тамбовской области).
Анализируя документы, представленные на государственную регистрацию, предварительно прошедшие правовой анализ и антикоррупционную экспертизу на стадии проектов, следует отметить, что замечания Управления по проектам муниципальных правовых актов учитываются при их принятии в окончательной редакции.
За 2019 год принято с учетом замечаний Управления 218 документов, из них 21 устав муниципальных образований и 197 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы. Данная мера приводит к положительным результатам, когда принятые после рассмотрения проектов уставы и муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы не содержат нарушений действующего законодательства.
Полагаем, что более внимательное отношение разработчиков к проектам муниципальных правовых актов позволит не только избежать отказов в государственной регистрации, но и поддерживать основной правовой акт муниципального образования в актуальном, соответствующем действующему законодательству состоянии.
Актуальность уставов муниципальных образований может быть обеспечена при условии внесения в него изменений не менее двух раз в год. Следует отметить, что к данной тенденции стало стремиться все больше муниципальных образований Тамбовской области.
Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрен 6-ти месячный срок для приведения уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным и региональным законодательством.
Прошедшие государственную регистрацию документы в день регистрации включаются в государственный реестр уставов муниципальных образований. Актуальную редакцию уставов муниципальных образований можно посмотреть на правовом портале Министерства юстиции Российской Федерации «Нормативные правовые акты в Российской Федерации», доступ к которому обеспечен по адресам; http://pravo-minjust.ru, http://право-минюст.рф.
Одновременно, в целях оказания содействия в обеспечении органами местного самоуправления соответствия уставов муниципальных образований действующему законодательству, Управление на постоянной основе проводит праворазъяснительную работу, оказывает следующую методическую и практическую помощь:
1) проведение мониторинга изменений законодательства (федерального и регионального) в целях приведения в соответствие с ними уставов муниципальных образований.
Учитывая, что в большинстве муниципальных образований отсутствует четкая система отслеживания изменений, происходящих в законодательстве, Управлением проводится мониторинг таких изменений, результаты которого размещаются на официальном сайте Управления в сети «Интернет» (www.to68.minjust.ru);
2) направление информационных писем главам муниципальных образований с сообщением о последних изменениях действующего законодательства (в отчетном периоде направлено 75 писем);
3) консультирование по телефону и на личном приеме;
4) проведение мероприятий «День юстиции» в городских округах и муниципальных районах Тамбовской области, на которых до глав и специалистов соответствующих муниципальных образований доводится актуальная информация, касающаяся регистрации уставов муниципальных образований, а также методические материалы (в 2019 году проведено 2 мероприятия);
5) регулярное участие в видеоконференциях с главами муниципальных образований, организуемых администрацией Тамбовской области по вопросу государственной регистрации изменений в уставы муниципальных образований (в 2019 году принято участие в 4 видеоконференциях).
Кроме того, на стенде Управления размещены и актуализированы образцы необходимых документов, представляемых на государственную регистрацию, кроме того, вся необходимая информация размещена на официальном сайте Управления в сети «Интернет» в разделе «Уставы муниципальных образований» и постоянно обновляется.
Для использования в работе главами муниципальных образований Управлением разработана памятка, содержащая в себе краткое описание основных этапов принятия и государственной регистрации уставов муниципальных образований, а также методические рекомендации по подготовке проектов уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований).
Не реже, чем раз в полугодие Управлением проводятся анализ отказов в государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы и анализ опубликования уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, которые доводятся до сведения глав муниципальных образований области, размещаются на сайте Управления в сети «Интернет», а также направляются в администрацию Тамбовской области и Ассоциацию «Совет муниципальных образований Тамбовской области» для сведения и доведения до представителей муниципальных образований.
Значительную роль в формировании качественной нормативной базы муниципальных образований играет взаимодействие Управления с прокуратурой Тамбовской области и администрацией Тамбовской области.
Осуществляется совместное определение правовой позиции по отдельным вопросам уставного регулирования в целях единообразной правоприменительной практики органов местного самоуправления. Управлением и прокуратурой области проводятся постоянные сверки приведения уставов муниципальных образований в соответствие с действующим федеральным законодательством, своевременно направляются в прокуратуру области заключения об отказе в государственной регистрации в связи с выявленными коррупциогенными факторами.
Кроме того, в настоящее время отдельное внимание уделяется повышению уровня подготовки сотрудников органов местного самоуправления, отвечающих за разработку и принятие муниципальных правовых актов. В числе таких мероприятий, прошедших в 2019 году следует отметить семинар по проблемным вопросам нормативной деятельности органов местного самоуправления, который стал первым в числе запланированных по итогам работы круглого стола, организованного прокуратурой Тамбовской области 28.11.2018. Целью указанного семинара является оказание предметной методической помощи в решении наиболее актуальных вопросов нормотворчества органов местного самоуправления.
Кроме того, по итогам рабочего совещания по вопросу организации оказания органам местного самоуправления муниципальных образований области правовой и методической помощи при разработке муниципальных нормативных правовых актов были приняты решения о создании рабочей группы по оказанию правовой и методической помощи органам местного самоуправления, о разработке Плана оказания правовой и методической помощи на 2020 год с учетом потребности органов местного самоуправления, о разработке Управлением модельных решений о внесении изменений в уставы муниципальных образований области и иные решения, направленные на повышение качества муниципального нормотворчества.
Так же, в 2019 году под председательством директора правового департамента аппарата главы администрации Тамбовской области А.В. Турецких при участии представителей прокуратуры Тамбовской области, администрации Тамбовской области и органов исполнительной власти Тамбовской области состоялся семинар с представителями муниципальных образований по вопросу совершенствования муниципальной правотворческой деятельности в режиме видеоконференции.
Тесное сотрудничество органов государственной власти, органов прокуратуры и органов местного самоуправления способствует значительному повышению качества муниципального нормотворчества, позволяет своевременно решать возникающие вопросы и поддерживать уставы муниципальных образований в актуальном состоянии, что, в свою очередь, способствует повышению законности в деятельности органов местного самоуправления.
Полагаем, что представленный анализ типичных нарушений, выявленных Управлением в ходе государственной регистрации уставов муниципальных образований за 2019 год позволит органам местного самоуправления предупредить возможные нарушения при принятии устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав.