Анализ отказов в государственной регистрации уставов муниципальных образований за 2018 год

Анализ отказов в государственной регистрации уставов муниципальных образований за 2018 год

Государственная регистрация уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы осуществляется в соответствии с федеральными законами от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»             (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (далее – Федеральный закон № 97-ФЗ).

На основании приказов Министерства юстиции Российской Федерации от 03.03.2014 № 26 «Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации» (далее – Приказ № 26), от 01.02.2017 № 9 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению территориальными органами Минюста России государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований» (далее – Приказ № 9)Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Тамбовской области (далее – Управление) осуществляет государственную регистрацию уставовмуниципальных образований.

Устав муниципального образования – акт высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеющий прямое действие и применяющийся на всей территории муниципального образования.

В соответствии с уставом принимаются другие муниципальные правовые акты и осуществляется деятельность органов местного самоуправления.

Любое внесение изменений в федеральное и региональное законодательство по вопросам, урегулированным в уставе муниципального образования, требует приведения уставов муниципальных образований в соответствие с данными изменениями.

При этом для придания юридической силы, указанным документам необходимо пройти процедуру государственной регистрации.

Государственная регистрация уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы осуществляется Управлением непрерывно.

В рамках государственной регистрации Управлением осуществляется:

1) проверка соответствия уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставыКонституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу (Основному Закону) Тамбовской области Российской Федерации, законам Тамбовской областина дату государственной регистрации;

2) проверка соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;

3) антикоррупционная экспертиза уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы.

На территории Тамбовской области по состоянию на 04.02.2018 в государственном реестре уставов муниципальных образований содержится 4169 уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы (1997 действующих: из них 273 уставов, 1724 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, 1 устав и 2 решения еще не вступили в законную силу).

В 2018 году на государственную регистрацию поступило 319 муниципальных правовых акта, из них 18 уставов муниципальных образований и 301 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы (за 2017 года – 407, из них 23 уставов и 384 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы).

За рассматриваемый период зарегистрировано 304 муниципальных правовых акта, из них 10 уставов муниципальных образований и 294 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы (в 2017 году - 17 и 318 соответственно).

Решения об отказе в государственной регистрации за рассматриваемый период были приняты в отношении 7 уставов муниципальных образований и 14-ми муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, что составляет 6,9 % от общего количества рассмотренных документов (в аналогичном периоде прошлого года - в отношении 2-х уставов и 29-и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, что составляет  9,3 % от общего количества рассмотренных документов).

Основные причины отказов в государственной регистрации в 2018 году, условно можно разделить на 3 категории: противоречие федеральному законодательству, нарушение установленного порядка принятия устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав), а также наличие коррупциогенных факторов.

При этом, имеют место случаи, когда в регистрации было отказано сразу по нескольким основаниям.

Так, 2 решения об отказе в государственной регистрации Устава Ленинского сельсовета Кирсановского района Тамбовской области, а также решения о внесении изменений в Устав Первомайского поссовета Первомайского района Тамбовской области имели сразу три выше указанных основания для отказа.

Девять решений об отказе в государственной регистрации имели сразу два основания для отказа - противоречие федеральному законодательству, а также наличие коррупциогенного фактора – Комсомольский сельсовет Тамбовского района, Митропольский, Прибыткинский, Кёршинский, Граждановский Пахотноугловский, Кривополянский, Нащёкинский сельсоветы Бондарского района, Вяжлинский сельсовет Пичаевского района.

Пять решений об отказе в государственной регистрации (Бахаревский сельсовет Сампурского района, Первомайский поссовет Первомайского района, Калаисский и Ковыльский сельсоветы Кирсановского района, Сосновского района Тамбовской области) имели одновременно два таких основания для отказа, как нарушение порядка принятия муниципальных правовых актов, а также противоречие федеральному законодательству.

За рассматриваемый период было принято 21 решение об отказе в государственной регистрации в отношении муниципальных правовых актов (из них 7 Уставов и 14 муниципальных правовых актов о вынесении изменений в Уставы) в связи с выявленными противоречиями федеральному законодательству, в числе которых:

1) несоответствие федеральному законодательству перечня полномочий, находящихся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (Граждановский, Кёршинский, Кривополянский, Митропольский, Нащёкинский, Пахотноугловский, Прибыткинский сельсоветы Бондарского района, Комсомольский сельсовет Тамбовского района, Ивановский сельсовет Мордовского района, Ленинский сельсовет Кирсановского района, Первомайский поссовет Первомайского района).

2) несоответствие положений, касающихся проведения публичных слушаний, статье 28 Федерального закона № 131-ФЗ (Стрелецкий сельсовет Тамбовского района, Ивановский сельсовет Мордовского района, Бахаревский сельсовет Сампурского района, Ленинский сельсовет Кирсановского района, Первомайский поссовет Первомайского района, Екатерининский сельсовет Никифоровского района, Вяжлинский сельсовет Пичаевского района);

3) несоответствие федеральному законодательству перечня вопросов местного значения городского, сельского поселения (Ивановский сельсовет Мордовского района, Бахаревский сельсовет Сампурского района, Воронцовский сельсовет Знаменского района, Дуплято-Масловский сельсовет Знаменского района, Екатерининский сельсовет Никифоровского района, Волчковский сельсовет Петровского района, Вяжлинский сельсовет Пичаевского района, Прибыткинский сельсовет Бондарского района).

При проверке соблюдения порядка принятия муниципальных правовых актов в 2018 году было принято 7 решений об отказе в государственной регистрации в отношении муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, при этом основанием явилось опубликование проекта муниципального правового акта о внесении изменений в устав без одновременного опубликования установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту и порядка участия граждан в его обсуждении в случаях, когда данные порядки обязательны для опубликования в соответствии с частью 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, а также не проведение публичных слушаний по проекту муниципального правового акта о внесении изменений в устав (Бахаревский сельсовет Сампурского района, Ленинский, Ковыльский и Калаисский сельсоветы Кирсановского района, Первомайский поссовет Первомайского района (решение и Устав) и Сосновский район).

В ходе проведения проверки представленных для государственной регистрации документов одновременно была проведена антикоррупционная экспертиза, по результатам которой в 11 документах муниципальных образований выявлены коррупциогенные факторы, что также послужило основанием для отказа в государственной регистрации, из них в 10 случаях выявлен коррупциогенный фактор «широта дискреционных полномочий» выражающийся в дублировании полномочий органов местного самоуправления, предусмотренный подпунктом «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 (далее – Методика) (Граждановский, Кёршинский, Кривополянский, Митропольский, Нащёкинский, Пахотноугловский, Прибыткинский сельсоветы Бондарского района, Комсомольский сельсовет Тамбовского района, Ленинский сельсовет Кирсановского района Тамбовской области, Первомайский поссовет Первомайского района), в 2 случаях выявлены противоречия, в том числе внутренние между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (коррупциогенный фактор «нормативные коллизии», предусмотренный подпунктом «и» пункта 3 Методики) (Вяжлинский сельсовет Пичаевского района, Первомайский поссовет Первомайского района).

Анализируя причины отказов в государственной регистрации, по прежнему прослеживается дублирование сельскими поселениями, входящими в состав одного района, одних и тех же нарушений в уставах и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы. Это касается как несоответствия отдельных положений федеральному законодательству, так и выявляемых коррупциогенных факторов.

Согласно части 7 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ отказы в государственной регистрации могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, а также в судебном порядке.

В 2018 году отказы в государственной регистрации не обжаловались.

Необходимо отметить, Федеральным законом № 97-ФЗ предусматриваются основания для возврата главе муниципального образования устава, муниципального правового акта о внесении изменений:

1) не представлены документы, предусмотренные частью 2 или 4 статьи 3 Федерального закона № 97-ФЗ;

2) представленные документы не соответствуют требованиям, установленным частью 3 статьи 3 Федерального закона № 97-ФЗ;

3) устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав муниципального образования направлены в регистрирующий орган не уполномоченным лицом.

В 2018 году документы, представленные для государственной регистрации, Управлением не возвращались.

Кроме того, частью 6 статьи 3 Федерального закона № 97-ФЗ закреплено право главы муниципального образования отозвать документы, представленные для государственной регистрации, до принятия регистрирующим органом решения об их государственной регистрации или об отказе в их государственной регистрации.

В 2018 году указанным правом воспользовались главы нескольких муниципальных образований, в связи с чем были отозваны с государственной регистрации 2 Устава и 4 решения о внесении изменений в уставы с прилагаемым пакетом документов.

На основании части 8 статьи 4 Федерального закона № 97-ФЗ принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав не является препятствием для повторного представления для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в заключении об отказе в государственной регистрации.

Так, в 2018 году после отзыва или отказа в государственной регистрации ранее представленных документов повторно поступило 6 уставов и 22 решения о внесении изменений в Уставы муниципальных образований.

В отчетном периоде 18 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы и 5 Уставов приведены в соответствие с федеральным законодательством после возврата или отказа в государственной регистрации, что составляет 7,6 % от числа зарегистрированных в текущем периоде. Кроме того, 2 муниципальных образования предоставили документы для государственной регистрации повторно после отказа в государственной регистрации в январе 2019 года.

Практика осуществления Управлением государственной регистрации показала, что наибольшая результативность данной деятельности достигается при участии Управления в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, то есть на стадии формирования правовых норм, что позволяет до их принятия устранить возможные юридические ошибки.

Так, Управлением, по-прежнему проводится работа по проведению предварительного правового анализа проектов уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований.

За 2018 год в Управление поступило 183 проекта муниципальных правовых актов, из них 8 проектов уставов муниципальных образований и 175 проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы. Рассмотрено 10 проектов уставов и 177 проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, по всем направлены соответствующие замечания, в 16 выявлены коррупциогенные факторы.

Анализируя документы, представленные на государственную регистрацию, предварительно прошедшие правовой анализ и антикоррупционную экспертизу на стадии проектов, следует отметить, что замечания Управления по проектам муниципальных правовых актов учитываются при их принятии в окончательной редакции.

За 2018 год принято с учетом замечаний Управления 11 уставов и 143 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы. Данная мера приводит к положительным результатам, когда принятые после рассмотрения проектов уставы и муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы не содержат нарушений действующего законодательства.

Полагаем, что более внимательное отношение разработчиков к проектам муниципальных правовых актов позволит не только избежать отказов в государственной регистрации, но и поддерживать основной правовой акт муниципального образования в актуальном, соответствующем действующему законодательству состоянии.

Актуальность уставов муниципальных образований может быть обеспечена при условии внесения в него изменений не менее двух раз в год. Следует отметить, что к данной тенденции стало стремиться все больше муниципальных образований Тамбовской области.

Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрен 6-ти месячный срок для приведения уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным и региональным законодательством.

Однако, на сегодняшний день отдельные муниципальные образования, длительное время (свыше 1 года) не приводили свои уставы в соответствие с федеральным законодательством (список прилагается).

В некоторых муниципальных образованиях продолжают действовать уставы, принятые еще в 2005 году, в которые внесено значительное количество изменений (отдельные муниципальные образования Жердевского, Кирсановского, Пичаевского, Сампурского, Староюрьевского, Токаревского районов и город Тамбов).

Впоследствии, при разработке очередного решения о внесении изменений в уставы, главы и представительные органы таких муниципальных образований нередко сталкиваются с трудностями, поскольку возникает необходимость проанализировать все изменения, внесенные в устав, в том числе не вступившие в силу, и проводить работу с актуальной редакцией устава.

В таком случае рекомендуется принимать новый устав, учитывая последние изменения законодательства, как на федеральном, так и на региональном уровнях на момент его принятия.

Для сведения сообщаем, что актуальную редакцию уставов муниципальных образований можно посмотреть на правовом портале Минюста России «Нормативные правовые акты Российской Федерации» доступ к которому обеспечен по адресам http//parvo-minjust.ru или право-минюст.рф.

В целях оказания содействия в обеспечении органами местного самоуправления соответствия уставов муниципальных образований действующему законодательству, Управление на постоянной основе проводит праворазъяснительную работу, оказывает следующую методическую и практическую помощь:

1) проведение мониторинга изменений законодательства (федерального и регионального) в целях приведения в соответствие с ними уставов муниципальных образований.

Учитывая, что в большинстве муниципальных образований отсутствует четкая система отслеживания изменений, происходящих в законодательстве, Управлением проводится мониторинг таких изменений, результаты которого размещаются на официальном сайте Управления в сети «Интернет» (www.to68.minjust.ru);

2) направление информационных писем главам муниципальных образований с сообщением о последних изменениях действующего законодательства (в отчетном периоде направлено 87 писем);

3) консультирование по телефону и на личном приеме;

4) проведение мероприятий «День юстиции» в городских округах и муниципальных районах Тамбовской области, на которых до глав и специалистов соответствующих муниципальных образований доводится актуальная информация, касающаяся регистрации уставов муниципальных образований, а также методические материалы;

5) регулярное участие в видеоконференциях с главами муниципальных образований, организуемых администрацией Тамбовской области по вопросу государственной регистрации изменений в уставы муниципальных образований (не реже 2-х раз в год).

Кроме того, на стенде Управления размещены образцы необходимых документов, представляемых на государственную регистрацию, кроме того, вся необходимая информация размещена на официальном сайте Управления в сети «Интернет» в разделе «Уставы муниципальных образований» и постоянно обновляется.

Для использования в работе главами муниципальных образований Управлением разработана памятка, содержащая в себе краткое описание основных этапов принятия и государственной регистрации уставов муниципальных образований, а также методические рекомендации по подготовке проектов уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований).

Не реже, чем раз в полугодие Управлением проводятся анализ отказов в государственной регистрации уставов муниципальных образований и анализ опубликования уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, которые доводятся до сведения глав муниципальных образований области, размещаются на сайте Управления в сети «Интернет», а также направляются в Администрацию Тамбовской области и Ассоциацию «Совет муниципальных образований Тамбовской области».

Значительную роль в формировании качественной нормативной базы муниципальных образований играет взаимодействие Управления с прокуратурой Тамбовской области и администрацией Тамбовской области.

Так, осуществляется совместное определение правовой позиции по отдельным вопросам уставного регулирования в целях единообразной правоприменительной практики органов местного самоуправления. Управлением и прокуратурой области проводятся постоянные сверки приведения уставов муниципальных образований в соответствие с действующим федеральным законодательством, своевременно направляются в прокуратуру области заключения об отказе в государственной регистрации в связи с выявленными коррупциогенными факторами.

В ноябре 2018 года был проведен круглый стол, организованный ФГБОУ ВО «Тамбовский государственный технический университет» на тему «Правовое и экономическое регулирование деятельности по противодействию коррупции». В указанном мероприятии приняли участие представители прокуратуры Тамбовской области, комитета по профилактике коррупционных и иных правонарушений администрации Тамбовской области, Следственного Управления следственного комитета России по Тамбовской области, управления экономической безопасности и противодействия коррупции УМВД России по Тамбовской области и Управления.

В декабре 2018 года в администрации Тамбовской области состоялся семинар с представителями органов местного самоуправления муниципальных образований области по вопросу совершенствования муниципальной  правотворческой деятельности, на котором присутствовали представители Управления, администрации Тамбовской области, органов исполнительной власти области, Тамбовской областной Думы, прокуратуры Тамбовской области, УФАС России по Тамбовской области.

Тесное сотрудничество органов государственной власти, органов прокуратуры и органов местного самоуправления способствует значительному повышению качества муниципального нормотворчества, позволяет своевременно решать возникающие вопросы и поддерживать уставы муниципальных образований в актуальном состоянии, что, в свою очередь, способствует повышению законности в деятельности органов местного самоуправления.

Полагаем, что представленный анализ типичных нарушений, выявленных Управлением в ходе государственной регистрации уставов муниципальных образований в 2018 году позволит органам местного самоуправления предупредить возможные нарушения при принятии устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав.