Государственная регистрация уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы осуществляется в соответствии с федеральными законами от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (далее – Федеральный закон № 97-ФЗ).
На основании приказов Министерства юстиции Российской Федерации от 03.03.2014 № 26 «Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации» (далее – Приказ № 26), от 01.02.2017 № 9 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению территориальными органами Минюста России государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований» (далее – Приказ № 9)Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Тамбовской области (далее – Управление) осуществляет государственную регистрацию уставовмуниципальных образований.
Устав муниципального образования – акт высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеющий прямое действие и применяющийся на всей территории муниципального образования.
В соответствии с уставом принимаются другие муниципальные правовые акты и осуществляется деятельность органов местного самоуправления.
Именно устав муниципального образования выступает связующим звеном, через которое конституционные установления и нормы федерального законодательства и законодательства субъекта Российской Федерации трансформируются в положения нормативных актов муниципальных образований, что является важным условием единства правовой системы страны.
Любое внесение изменений в федеральное и региональное законодательство по вопросам, урегулированным в уставе муниципального образования, требует приведения уставов муниципальных образований в соответствие с данными изменениями.
При этом для придания юридической силы, указанным документам необходимо пройти процедуру государственной регистрации.
Государственная регистрация уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы осуществляется Управлением непрерывно.
В 9 случаях в отчетном периоде были зарегистрированы новые уставы муниципальных образований (2 устава городских поселений, 6 уставов сельских поселений и 1 устав поселкового округа).
В рамках государственной регистрации Управлением осуществляется:
1) проверка соответствия уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставыКонституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу (Основному Закону) Тамбовской области Российской Федерации, законам Тамбовской областина дату государственной регистрации;
2) проверка соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;
3) антикоррупционная экспертиза уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы.
На территории Тамбовской области по состоянию на 30.06.2018 в государственном реестре уставов муниципальных образований содержится 4015 уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы (1862 действующих: из них 274 уставов, 1588 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы).
В I полугодии 2018 года на государственную регистрацию поступило 187 муниципальных правовых акта, из них 11 уставов муниципальных образований и 176 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы (в I полугодии 2017 года - 15 и 127 соответственно).
За рассматриваемый период зарегистрировано 164 муниципальных правовых акта, из них 9 уставов муниципальных образований и 155 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы (в I полугодии 2017 года - 3 и 91 соответственно).
Решения об отказе в государственной регистрации за рассматриваемый период были приняты в отношении 4-х уставов муниципальных образований и 8-ми муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, что составляет 6,8 % от общего количества рассмотренных документов (в аналогичном периоде прошлого года - в отношении 24-х муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы).
Анализируя основные причины отказов в государственной регистрации в I полугодии 2018 года, их условно можно разделить на 3 категории: противоречие федеральному законодательству, нарушение установленного порядка принятия устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав), а также наличие коррупциогенных факторов.
Имеют место случаи, когда в регистрации было отказано сразу по нескольким основаниям.
Так, одно решение об отказе в государственной регистрации Устава Ленинского сельсовета Кирсановского района Тамбовской области имело сразу три выше указанных основания для отказа.
Восемь решений об отказе в государственной регистрации имело сразу два таких основания для отказа, как противоречие федеральному законодательству, а также наличие коррупциогенного фактора – Граждановский, Кёршинский, Кривополянский, Митропольский, Нащёкинский, Пахотноугловский, Прибыткинский сельсоветы Бондарского района, Комсомольский сельсовет Тамбовского района.
Также, два решения об отказе в государственной регистрации имело одновременно два таких основания для отказа, как нарушение порядка принятия муниципальных правовых актов, а также противоречие федеральному законодательству – Бахаревский сельсовет Сампурского района Тамбовской области, Первомайский поссовет Первомайского района.
Всего за рассматриваемый период в связи с выявленными противоречиями федеральному законодательству было принято 12 решений об отказе в государственной регистрации в отношении муниципальных правовых актов:
1) несоответствие федеральному законодательству перечня полномочий, находящихся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (Граждановский, Кёршинский, Кривополянский, Митропольский, Нащёкинский, Пахотноугловский, Прибыткинский сельсоветы Бондарского района, Комсомольский сельсовет Тамбовского района, Ивановский сельсовет Мордовского района, Ленинский сельсовет Кирсановского района).
2) несоответствие положений, касающихся проведения публичных слушаний, статье 28 Федерального закона № 131-ФЗ (Стрелецкий сельсовет Тамбовского района, Ивановский сельсовет Мордовского района, Бахаревский сельсовет Сампурского района, Ленинский сельсовет Кирсановского района, Первомайский поссовет Первомайского района);
3) несоответствие федеральному законодательству перечня вопросов местного значения городского, сельского поселения (Ивановский сельсовет Мордовского района, Бахаревский сельсовет Сампурского района).
В ходе проверки соблюдения порядка принятия муниципальных правовых актов в I полугодии 2018 года было принято 3 решения об отказе в отношении муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы по следующему основанию: опубликование проекта муниципального правового акта о внесении изменений в устав без одновременного опубликования установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту и порядка участия граждан в его обсуждении в случаях, когда данные порядки обязательны для опубликования в соответствии с частью 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, а также не проведение публичных слушаний по проекту муниципального правового акта о внесении изменений в устав (Бахаревский сельсовет Сампурского района, Ленинский сельсовет Кирсановского района, Первомайский поссовет Первомайского района);
В ходе проведения проверки представленных документов одновременно была проведена антикоррупционная экспертиза, по результатам которой в 9 муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований выявлены коррупциогенные факторы, что также послужило основанием для отказа в государственной регистрации.
Во всех 9-ти муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований выявлялся коррупциогенный фактор «широта дискреционных полномочий» выражающийся в дублировании полномочий органов местного самоуправления, предусмотренный подпунктом «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 (Граждановский, Кёршинский, Кривополянский, Митропольский, Нащёкинский, Пахотноугловский, Прибыткинский сельсоветы Бондарского района, Комсомольский сельсовет Тамбовского района, Комсомольский сельсовет Тамбовского района).
Анализируя причины отказов в государственной регистрации, по прежнему, прослеживается дублирование сельскими поселениями, входящими в состав одного района, одних и тех же нарушений в уставах и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы. Это касается как несоответствия отдельных положений федеральному законодательству, так и выявляемых коррупциогенных факторов.
На основании части 8 статьи 4 Федерального закона № 97-ФЗ принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав, не является препятствием для повторного представления для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в заключении об отказе в государственной регистрации.
Согласно части 7 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ отказы в государственной регистрации могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, а также в судебном порядке.
Следует отметить, что в I полугодии 2018 года отказы в государственной регистрации не обжаловались.
В текущем периоде 9 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы приведены в соответствие с федеральным законодательством после отказа в государственной регистрации (в I полугодии 2017 года - 22).
Опыт осуществления Управлением государственной регистрации показал, что наибольшая результативность данной деятельности достигается при участии Управления в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, то есть на стадии формирования правовых норм, что позволяет до их принятия устранить возможные юридические ошибки.
Так, Управлением проводится работа по проведению предварительного правового анализа проектов уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований.
За I полугодие 2018 года в Управление поступило 91 проектов муниципальных правовых актов, из них 2 проекта уставов муниципальных образований и 89 проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы. Рассмотрено 4 проекта устава и 89 проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, по всем направлены соответствующие замечания, в 14 выявлены коррупциогенные факторы.
Анализируя документы, представленные на государственную регистрацию, предварительно прошедшие правовой анализ и антикоррупционную экспертизу на стадии проектов, следует отметить, что замечания Управления по проектам муниципальных правовых актов учитываются при их принятии в окончательной редакции.
По состоянию на 30.06.2018 принято с учетом замечаний Управления 6 уставов и 90 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы. Данная мера приводит к положительным результатам, когда принятые после рассмотрения проектов уставы и муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы практически не содержат нарушений действующего законодательства.
Полагаем, что более внимательное отношение разработчиков к проектам муниципальных правовых актов позволит не только избежать отказов в государственной регистрации, но и поддерживать основной правовой акт муниципального образования в актуальном, соответствующем действующему законодательству, состоянии.
Актуальность уставов муниципальных образований может быть обеспечена при условии внесения в него изменений не менее двух раз в год. Следует отметить, что к данной тенденции стало стремиться все больше муниципальных образований Тамбовской области.
Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрен 6-ти месячный срок для приведения уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным и региональным законодательством.
Однако на сегодняшний день существуют муниципальные образования, которые длительное время не приводили свои уставы в соответствие с федеральным законодательством (приложение № 1).
В некоторых муниципальных образованиях продолжают действовать уставы, принятые еще в 2005 году, в которые внесено значительное количество изменений (отдельные муниципальные образования Жердевского, Кирсановского, Пичаевского, Сампурского, Староюрьевского, Токаревского районов и город Тамбов).
Впоследствии, при разработке очередного решения о внесении изменений в уставы, главы и представительные органы таких муниципальных образований нередко сталкиваются с трудностями, поскольку возникает необходимость проанализировать все изменения, внесенные в устав, в том числе не вступившие в силу, и проводить работу с актуальной редакцией устава.
В таком случае рекомендуется принимать новый устав, учитывая последние изменения законодательства, как на федеральном, так и на региональном уровнях на момент его принятия.
Необходимо отметить, что положения Федерального закона № 97-ФЗ дополнены основаниями для возврата главе муниципального образования устава, муниципального правового акта о внесении изменений. А именно:
1) не представлены документы, предусмотренные частью 2 или 4 статьи 3 Федерального закона № 97-ФЗ;
2) представленные документы не соответствуют требованиям, установленным частью 3 статьи 3 Федерального закона № 97-ФЗ;
3) устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав муниципального образования направлены в регистрирующий орган не уполномоченным лицом.
Так, за I полугодие 2018 года возвратов пакетов документов, представленных для государственной регистрации, Управлением не осуществлялось.
Частью 6 статьи 3 Федерального закона № 97-ФЗ закреплено право главы муниципального образования отозвать документы, представленные для государственной регистрации, до принятия регистрирующим органом решения об их государственной регистрации или об отказе в их государственной регистрации.
За рассматриваемый период главами муниципальных образований были отозваны с государственной регистрации 2 решения о внесении изменений в уставы с прилагаемым пакетом документов (Сосновский поссовет Сосновского района и Граждановский сельсовет Бондарского района).
Для сведения сообщаем, что актуальную редакцию уставов муниципальных образований можно посмотреть на правовом портале Минюста России «Нормативные правовые акты Российской Федерации» доступ к которому обеспечен по адресам http//parvo-minjust.ru или право-минюст.рф во вкладке «Уставы муниципальных образований».
В целях оказания содействия в обеспечении органами местного самоуправления соответствия уставов муниципальных образований действующему законодательству, Управление на постоянной основе проводит праворазъяснительную работу, оказывает следующую методическую и практическую помощь:
1) проведение мониторинга изменений законодательства (федерального и регионального) в целях приведения в соответствие с ними уставов муниципальных образований.
Учитывая, что в большинстве муниципальных образований отсутствует четкая система отслеживания изменений, происходящих в законодательстве, Управлением проводится мониторинг таких изменений, результаты которого размещаются на официальном сайте Управления в сети «Интернет» (www.to68.minjust.ru) (Главная/Деятельность/Регистрация уставов муниципальных образований/Оказание методической помощи органам местного самоуправления/Изменения законодательства 2018 г.);
2) направление информационных писем главам муниципальных образований с сообщением о последних изменениях действующего законодательства (в отчетном периоде направлено 29 писем);
3) осуществлялось консультирование по телефону и на личном приеме.
Стоит отметить, что на страницах сайта Управления, должностные лица местного самоуправления и граждане имеют возможность задавать интересующие их вопросы и в режиме онлайн получать на них квалифицированные ответы, а также давать им собственную оценку, однако, до настоящего времени должностные лица таким правом не воспользовались;
4) организовано и проведено мероприятие «День юстиции» в Сосновском районе, на которых помимо представителей муниципального района, также присутствовали главы и специалисты поселений Сосновского района;
5) регулярное участие в видеоконференциях с главами муниципальных образований, организуемых администрацией Тамбовской области по вопросу государственной регистрации изменений в уставы муниципальных образований (в феврале текущего года проведена 1 видеоконференция).
Кроме того, на стенде Управления размещены образцы необходимых документов, представляемых на государственную регистрацию, кроме того, вся необходимая информация размещена на официальном сайте Управления в сети «Интернет» в разделе «Уставы муниципальных образований» и постоянно обновляется.
Для использования в работе главами муниципальных образований Управлением разработана и актуализируется памятка, содержащая в себе краткое описание основных этапов принятия и государственной регистрации уставов муниципальных образований.
Также, разработаны и размещены на официальном сайте Управления Методические рекомендации по подготовке проектов уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований).
Не реже, чем раз в полугодие Управлением проводятся анализ отказов в государственной регистрации уставов муниципальных образований и анализ предоставления сведений об опубликовании, которые доводятся до сведения глав муниципальных образований области, размещаются на сайте Управления в сети «Интернет», а также направляются в Администрацию Тамбовской области и Ассоциацию «Совет муниципальных образований Тамбовской области».
Значительную роль в формировании качественной нормативной базы муниципальных образований играет сотрудничество Управления с прокуратурой Тамбовской области.
Так, Управлением и прокуратурой области проводятся постоянные сверки приведения уставов муниципальных образований в соответствие с действующим федеральным законодательством, своевременно направляются в прокуратуру области заключения об отказе в государственной регистрации в связи с выявленными коррупциогенными факторами. Осуществляется совместное определение правовой позиции по отдельным вопросам уставного регулирования в целях единообразной правоприменительной практики органов местного самоуправления.
Тесное сотрудничество органов государственной власти, органов прокуратуры и органов местного самоуправления способствует значительному повышению качества муниципального нормотворчества, позволяет своевременно решать возникающие вопросы и поддерживать уставы муниципальных образований в актуальном состоянии, что, в свою очередь, способствует повышению законности в деятельности органов местного самоуправления.
Полагаем, что представленный анализ типичных нарушений, выявленных Управлением в ходе государственной регистрации уставов муниципальных образований в I полугодии 2018 года позволит органам местного самоуправления предупредить возможные нарушения при принятии устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав.