Государственная регистрация уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы осуществляется в соответствии с федеральными законами от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (далее – Федеральный закон № 97-ФЗ).
На основании приказов Министерства юстиции Российской Федерации от 03.03.2014 № 26 «Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации» (далее – Приказ № 26), от 01.02.2017 № 9 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению территориальными органами Минюста России государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований» (далее – Приказ № 9)Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Тамбовской области (далее – Управление) осуществляет государственную регистрацию уставовмуниципальных образований.
Устав муниципального образования – акт высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеющий прямое действие и применяющийся на всей территории муниципального образования.
В соответствии с уставом принимаются другие муниципальные правовые акты и осуществляется деятельность органов местного самоуправления.
Именно устав муниципального образования выступает связующим звеном, через которое конституционные установления и нормы федерального законодательства и законодательства субъекта Российской Федерации трансформируются в положения нормативных актов муниципальных образований, что является важным условием единства правовой системы страны.
Любое внесение изменений в федеральное и региональное законодательство по вопросам, урегулированным в уставе муниципального образования, требует приведения уставов муниципальных образований в соответствие с данными изменениями.
При этом для придания юридической силы, указанным документам необходимо пройти процедуру государственной регистрации.
Государственная регистрация уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы осуществляется Управлением непрерывно, и в настоящее время сводится, в основном, к регистрации муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы.
Однако в 2017 года были зарегистрированы 17 новых уставов муниципальных образований (1 устав муниципального района и 16 уставов сельских поселений).
В рамках государственной регистрации Управлением осуществляется:
1) проверка соответствия уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставыКонституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу (Основному Закону) Тамбовской области Российской Федерации, законам Тамбовской областина дату государственной регистрации;
2) проверка соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;
3) антикоррупционная экспертиза уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы.
На территории Тамбовской области по состоянию на 31.12.2017 в государственном реестре уставов муниципальных образований содержится 3852 уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы (1768 действующих: из них 277 уставов, 1491 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы).
В 2017 году на государственную регистрацию поступило 407 муниципальных правовых акта, из них 23 устава муниципальных образований и 384 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы (в 2016 году - 23 и 349 соответственно).
За рассматриваемый период зарегистрирован 335 муниципальный правовой акт, из них 17 уставов муниципальных образований и 318 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы (в 2016 году - 19 и 317 соответственно).
Решения об отказе в государственной регистрации за рассматриваемый период были приняты в отношении 2-х уставов муниципальных образований и 29 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, что составляет 8,4 % от общего количества рассмотренных документов (в аналогичном периоде прошлого года в отношении 5-ти уставов муниципальных образований и 22-х муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, что составляет 7,4 % от общего количества рассмотренных документов).
Анализируя основные причины отказов в государственной регистрации в 2017 году, их условно можно разделить на 3 категории: противоречие федеральному законодательству, нарушение установленного порядка принятия устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав), а также наличие коррупциогенных факторов.
Следует обратить внимание на тот факт, что имеют место случаи, когда в регистрации было отказано сразу по нескольким основаниям.
Так, два решения об отказе в государственной регистрации имели сразу три выше указанных основания для отказа (Верхнеспасский и Новгородовский сельсоветы Рассказовского района).
Одно решение об отказе в государственной регистрации имело сразу два основания для отказа (противоречие федеральному законодательству, а также наличие коррупциогенного фактора) - Сампурский район Тамбовской области.
За рассматриваемый период в связи с выявленными противоречиями федеральному законодательству было принято 19 решений об отказе в государственной регистрации в отношении уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы:
1) несоответствие гарантий осуществления полномочий главы муниципального образования федеральному законодательству (Авдеевский сельсовет Тамбовского района);
2) установление запрета для депутатов, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе, участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому, административному или уголовному делу либо делу об административном правонарушении, в то время как на основании федерального закона, указанный запрет распространяется на депутатов, осуществляют свои полномочия на постоянной основе (Авдеевский сельсовет Тамбовского района);
3) несоответствие федеральному законодательству положений, определяющих лицо, на которое будут возлагаться обязанности главы в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (Рассказовский район, Хитровский, Зеленовсий, Дмитриевщинский, Саюкинский, Озерский, Никольский, Нижнеспасский, Пичерский, Новгородовский, Верхнеспасский, Татарщинский, Рождественский, Платоновский сельсоветы Рассказовского района);
4) несоответствие федеральному законодательству перечня полномочий, находящихся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (Хитровский, Зеленовсий, Дмитриевщинский, Саюкинский, Озерский, Никольский, Нижнеспасский, Пичерский, Новгородовский, Верхнеспасский, Татарщинский, Рождественский, Платоновский сельсоветы Рассказовского района,Стрелецкий сельсовет Тамбовского района, Шмаровский сельсовет Мордовского района);
5) несоответствие положений, касающихся проведения публичных слушаний, статье 28 Федерального закона № 131-ФЗ (город Расссказово Тамбовского района, Стрелецкий сельсовет Тамбовского района, Шмаровский сельсовет Мордовского района);
6) несоответствие положений, касающихся досрочного прекращения полномочий депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления федеральному законодательству (город Рассказово Тамбовского района, Сампурский район Тамбовской области);
7) несоответствие федеральному законодательству перечня прав органов местного самоуправления городского, сельского поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений (Стрелецкий сельсовет Тамбовского района, Шмаровский сельсовет Мордовского района);
8) несоответствие федеральному законодательству перечня полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (Стрелецкий сельсовет Тамбовского района, Шмаровский сельсовет Мордовского района);
В ходе проверки соблюдения порядка принятия муниципальных правовых актов в 2017 году было принято 15 решений об отказе в отношении муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы. Основаниями послужило следующее:
1) опубликование проекта муниципального правового акта о внесении изменений в устав без одновременного опубликования установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту и порядка участия граждан в его обсуждении в случаях, когда данные порядки обязательны для опубликования в соответствии с частью 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, а также не проведение публичных слушаний по проектумуниципального правового акта о внесении изменений в устав Верхнешибряйский, Лучевский, Подгорненский, Моисеево-Алабушский, Павлодарский, Березовский, Нижнешибряйский сельсоветы Уваровского района и Лавровский сельсовет Мордовского района, Устьинский сельсовет Мичуринского района);
2) принятие муниципального правового акта о внесении изменений в устав с нарушением тридцатидневного срока с момента опубликования его проекта до дня рассмотрения вопроса о принятии муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав в окончательной редакции (Авдеевский сельсовет Тамбовского района, Ивановский сельсовет Мордовского района, Глазковский и Устьинский сельсоветы Мичуринского района, Цнинский сельсовет Тамбовского района);
3) публичные слушания по проекту муниципального правового акта о внесении изменений в устав были проведены до опубликования проекта для всеобщего обсуждения в печатном средстве массовой информации (Верхнеспасский, Новгородовский сельсоветы Рассказовского района).
В ходе проведения проверки представленных документов также была проведена антикорупционная экспертиза, по результатам которой в 21 муниципальном правововом акте о внесении изменений в уставы муниципальных образований выявлены коррупциогенные факторы, что также послужило основанием для отказа в государственной регистрации.
Чаще всего выявлялся коррупциогенный фактор «нормативные коллизии» - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для органов местного самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае, предусмотренный подпунктом «и» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 (далее – Методика) (Хитровский, Зеленовский, Дмитриевщинский, Саюкинский, Озерский, Никольский, Нижнеспасский, Пичерский, Новгородовский, Верхнеспасский, Татарщинский, Рождественский, Платоновский сельсоветы Рассказовского района и Верхнешибряйский, Лучевский, Подгорненский, Моисеево-Алабушский, Павлодарский, Березовский, Нижнешибряйский сельсоветы Уваровского района и Лавровский сельсовет Мордовского района, Сампурский район).
Также был выявлен коррупциогенный фактор, выражающийся вотсутствии или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения, наличии дублирующих полномочий органов местного самоуправления (их должностных лиц), предусмотренный подпунктом «а» пункта 3 Методики, а именно, касающийся возложения обязанностей на заместителя главы администрации сельсовета в случае досрочного прекращения полномочий главы администрации, в то время, как должность главы администрации сельсовета в Уставе не предусмотрена (Хитровский, Зеленовсий, Дмитриевщинский, Саюкинский, Озерский, Никольский, Нижнеспасский, Пичерский, Новгородовский, Верхнеспасский, Татарщинский, Рождественский, Платоновский сельсоветы Рассказовского района)
Практически во всех случаях коррупциогенные факторы в 2017 году выявлялись в нормах, определяющих лиц, на которые временно будут возложены полномочия главы муниципального образования в случае досрочного прекращения его полномочий либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности.
Анализируя причины отказов в государственной регистрации, прослеживается дублирование сельскими поселениями, входящими в состав одного района, одних и тех же нарушений в уставах и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы. Это касается как порядка принятия, так и несоответствия отдельных положений федеральному законодательству и выявляемых коррупциогенных факторов.
На основании части 8 статьи 4 Федерального закона № 97-ФЗ принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав, не является препятствием для повторного представления для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в заключении об отказе в государственной регистрации.
Согласно части 7 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ отказы в государственной регистрации могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, а также в судебном порядке.
Следует отметить, что в 2017 году отказы в государственной регистрации не обжаловались.
В текущем периоде 1 устав и 50 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы приведены в соответствие с федеральным законодательством после отказа в государственной регистрации (в 2016 году – 3 и 24 соответственно).
Одновременно, в муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы Управлением выявлен ряд нарушений юридико-технического характера:
- вносятся изменения в несуществующие структурные единицы устава муниципального образования;
- нарушается логика изложения текста;
- дублируются отдельные положения устава;
- в уставе муниципального образования нарушается сквозная нумерация его структурных единиц (статьи, части, пункты);
- неверно указываются реквизиты нормативных правовых актов.
Многолетний опыт осуществления государственной регистрации показал, что наибольшая результативность данной деятельности достигается при участии Управления в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, то есть на стадии создания правовых норм, что позволяет до их принятия устранить возможные юридические ошибки.
Управлением по-прежнему проводится большая работа по проведению предварительного правового анализа проектов уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований.
За 2017 год в Управление поступило 188 проектов муниципальных правовых актов, из них 15 проектов уставов муниципальных образований и 173 проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы.
Рассмотрено 14 проектов уставов и 162 проекта муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, по всем направлены соответствующие замечания, в 35 выявлены коррупциогенные факторы.
Проведенный анализ документов, представленных на государственную регистрацию, после предварительного рассмотрения проектов свидетельствует о том, что замечания Управления по проектам муниципальных правовых актов учитываются органами местного самоуправления при их принятии в окончательной редакции.
По состоянию на 31.12.2017 принято с учетом замечаний Управления 11 уставов и 142 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы. Данная мера приводит к положительным результатам, когда принятые после рассмотрения проектов уставы и муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы практически не содержат нарушений действующего законодательства.
Одновременно, полагаем, что более внимательное отношение разработчиков к проектам муниципальных правовых актов позволит не только избежать отказов в государственной регистрации, но и поддерживать основной правовой акт муниципального образования в актуальном, соответствующем действующему законодательству, состоянии.
Также, Управление придерживается мнения о том, что актуальность уставов муниципальных образований может быть обеспечена при условии внесения в него изменений не менее двух раз в год. Следует отметить, что к данной тенденции стало стремиться все больше муниципальных образований Тамбовской области.
Кроме того, Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрен 6-ти месячный срок для приведения уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным и региональным законодательством.
В отдельных муниципальных образованиях продолжают действовать уставы, принятые еще в 2005 году, в которые внесено значительное количество изменений (отдельные муниципальные образования Жердевского, Кирсановского, Мордовского, Пичаевского, Сампурского, Староюрьевского, Токаревского районов и город Тамбов).
Впоследствии, при разработке очередного решения о внесении изменений в уставы, главы и представительные органы таких муниципальных образований нередко сталкиваются с трудностями, поскольку необходимо проанализировать все изменения, внесенные в устав, в том числе не вступившие в силу, и проводить работу с актуальной редакцией устава.
С целью упрощения работы с документами, рекомендуется принимать новый устав, с учетом последних изменений федерального и регионального законодательства на момент его принятия.
Обращаем особое внимание на то, что с учетом последних изменений Федерального закона № 97-ФЗ регистрирующий орган проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу (Основному Закону) Тамбовской области Российской Федерации, законам Тамбовской области на дату государственной регистрации данного устава муниципального образования.
Таким образом, выявление на момент государственной регистрации несоответствия устава муниципального образования действующему законодательству, служит основанием для принятия решения об отказе в государственной регистрации данного документа (даже если дата его принятия является более ранней, чем изменения действующего законодательства).
В 2017 году было принято 2 решения об отказе в государственной регистрации уставов муниципальных образований по указанному основанию (Стрелецкий сельсовет Тамбовского района, Шмаровский сельсовет Мордовского района).
Также, необходимо отметить, что положения Федерального закона № 97-ФЗ дополнены основаниями для возврата главе муниципального образования устава, муниципального правового акта о внесении изменений. А именно:
1) не представлены документы, предусмотренные частью 2 или 4 статьи 3 Федерального закона № 97-ФЗ;
2) представленные документы не соответствуют требованиям, установленным частью 3 статьи 3 Федерального закона № 97-ФЗ;
3) устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав муниципального образования направлены в регистрирующий орган не уполномоченным лицом.
За 2017 год было возвращено 2 пакета документов, в связи с выявлением несоответствий требованиям, установленным частью 3 статьи 3 Федерального закона № 97-ФЗ (Первомайский поссовет Первомайского района, Шмаровский сельсовет Мордовского района).
Кроме того, частью 6 статьи 3 Федерального закона № 97-ФЗ закреплено право главы муниципального образования отозвать документы, представленные для государственной регистрации, до принятия регистрирующим органом решения об их государственной регистрации или об отказе в их государственной регистрации.
За рассматриваемый период главами муниципальных образований были отозваны с государственной регистрации 2 устава муниципальных образований (Серединовский и Сампурский сельсоветы Сампурского района) и 22 решения о внесении изменений в уставы с прилагаемыми пакетами документов (Мордовский район и Покрово-Пригородный сельсовет Тамбовского района, Байловский сельсовет Пичаевского района, Пересыпкинский сельсовет Гариловского района, Алгасовский, Алкужборковский, Вановский, Весёловский, Дмитриевский, Екатериновский, Ивенский, Карельский, Крюковский, Куликовский, Лёвинский, Новотомниковский, Ракшинский, Серповский, Старотомниковский, Устьинский сельсоветы Моршанского района).
В целях оказания содействия органам местного самоуправления в части поддержания устава муниципального образования в актуальном состоянии, Управление на постоянной основе проводит праворазъяснительную работу.
Так, в 2017 году Управлением были проведены следующие мероприятия:
1) проведён мониторинг изменений законодательства (федерального и регионального) в целях приведения в соответствие с ними уставов муниципальных образований.
Учитывая, что в большинстве муниципальных образований отсутствует четкая система отслеживания изменений, происходящих в законодательстве, Управлением проводится мониторинг таких изменений, результаты которого размещаются на официальном сайте Управления в сети «Интернет» (www.to68.minjust.ru) (Главная/Деятельность/Регистрация уставов муниципальных образований/Оказание методической помощи органам местного самоуправления);
2) направлено 103 информационных письма главам муниципальных образований с сообщением о последних изменениях действующего законодательства;
3) участие в мероприятиях проводимых Ассоциацией «Совет муниципальных образований Тамбовской области». В частности, 10.02.2017 года заместителем начальника Управления принято участие в совещании рабочей группы Ассоциации «Совет муниципальных образований Тамбовской области» по подготовке сводного доклада о состоянии местного самоуправления в Тамбовской области, который впоследствии стал частью ежегодного доклада Общероссийского Конгресса муниципальных образований в Правительство Российской Федерации.
21.04.2017 года принято участие в заседании круглого стола, организованного Ассоциацией «Совет муниципальных образований Тамбовской области», на тему: «Местное самоуправление: опыт и перспективы». На заседании был заслушан проект регионального доклада «О состоянии местного самоуправления в Тамбовской области, перспективы его развития», а также рассмотрены вопросы, касающиеся развития гражданского общества и реализации гражданских инициатив на муниципальном уровне, взаимодействия избирательных комиссий с органами местного самоуправления.
Также, сотрудники Управления приняли участие в выездном заседании Совета Палаты поселений Ассоциации «Совет муниципальных образований Тамбовской области», где довели до сведения представителей муниципальных образований информацию о последних изменениях действующего законодательства и об отдельных вопросах, связанных с государственной регистрацией уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований.
4) осуществлялось консультирование по телефону и на личном приеме.
Стоит отметить, что на страницах сайта Управления, должностные лица местного самоуправления и граждане имеют возможность задавать интересующие их вопросы и в режиме онлайн получать на них квалифицированные ответы, а также давать им собственную оценку, однако, до настоящего времени должностные лица таким правом не воспользовались;
5) организованы и проведены мероприятия «День юстиции» в Моршанском и в Пичаевском районах, на которых помимо представителей муниципальных районов, также присутствовали главы и специалисты поселений Моршанского и Пичаевского районов;
6) публикации в местных и региональных средствах массовой информации информационных и праворазъяснительных материалов по отдельным вопросам организации местного самоуправления и регистрации уставов муниципальных образований (1 публикация);
7) регулярное участие в видеоконференциях с главами муниципальных образований, организуемых администрацией Тамбовской области по вопросу государственной регистрации изменений в уставы муниципальных образований (в июне и декабре 2017 года проведены 2 видеоконференции).
8) выступление на радио (2 радиоэфира на «Радио России» по темам: «Изменения законодательства о местном самоуправлении», «Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов»).
Кроме того, на стенде Управления размещены образцы необходимых документов, представляемых на государственную регистрацию, кроме того, вся необходимая информация размещена на официальном сайте Управления в сети «Интернет» в разделе «Уставы муниципальных образований» и постоянно обновляется.
Для использования в работе главами муниципальных образований Управлением разработана и актуализирована в отчетном периоде памятка, содержащая в себе краткое описание основных этапов принятия и государственной регистрации уставов муниципальных образований.
Также, разработаны и размещены на официальном сайте Управления Методические рекомендации по подготовке проектов уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований).
Не реже, чем раз в полугодие Управлением проводятся анализ отказов в государственной регистрации уставов муниципальных образований и анализ предоставления сведений об опубликовании, которые доводятся до сведения глав муниципальных образований области, размещаются на сайте Управления в сети «Интернет», а также направляются в управление по взаимодействию с органами местного самоуправления администрации области и Ассоциацию «Совет муниципальных образований Тамбовской области».
Значительную роль в формировании качественной нормативной базы муниципальных образований играет сотрудничество Управления с прокуратурой Тамбовской области.
Так, Управлением и прокуратурой области проводятся постоянные сверки приведения уставов муниципальных образований в соответствие с действующим федеральным законодательством, своевременно направляются в прокуратуру области заключения об отказе в государственной регистрации в связи с выявленными коррупциогенными факторами. Осуществляется совместное определение правовой позиции по отдельным вопросам уставного регулирования в целях единообразной правоприменительной практики органов местного самоуправления.
Тесное сотрудничество органов государственной власти, органов прокуратуры и органов местного самоуправления способствует значительному повышению качества муниципального нормотворчества, позволяет своевременно решать возникающие вопросы и поддерживать уставы муниципальных образований в актуальном состоянии, что, в свою очередь, способствует повышению законности в деятельности органов местного самоуправления.
Полагаем, что представленный анализ типичных нарушений, выявленных Управлением в ходе государственной регистрации уставов муниципальных образований в 2017 году, а также изменений федерального законодательства позволит органам местного самоуправления предупредить возможные нарушения при принятии устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав.